Consultation sur les aspects à prendre en compte concernant le transfert, la division et la subordination des licences d’utilisation du spectre

Affiché sur le site Web d'Industrie Canada : le


1. Objet

1. Tous les transferts de licences de spectre doivent être approuvés par Industrie Canada. L’objet de cette consultation est de susciter et de solliciter des observations sur l’approche adoptée par Industrie Canada, laquelle s’appliquera à toutes les licences de spectre, au moment de prendre en compte des demandes de licence en vue de transférer ou de diviser une licence de spectre ou de conclure une entente concernant la subordination d’une licence.


2. Mandat

2. Le spectre des radiofréquences (RF) est une ressource précieuse gérée pour le compte de tous les Canadiens.

3. En vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie, de la Loi sur la radiocommunication, du Règlement sur la radiocommunication, en tenant dûment compte des objectifs de la politique canadienne en matière de télécommunications énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications, le ministre de l'Industrie est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il est chargé d’élaborer les politiques nationales relativement à l’utilisation du spectre et d’assurer une gestion efficace des ressources du spectre des radiofréquences. Selon la Loi sur la radiocommunication, le ministre peut planifier l’attribution et l’utilisation du spectre, délivrer des licences de spectre, établir et modifier les conditions des licences de spectre.

4. Dans l’élaboration d’un cadre et d’une politique de délivrance des licences, Industrie Canada sera guidé par les objectifs énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications, l’objectif stratégique énoncé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre visant à maximiser les retombées économiques et sociales que les Canadiens retirent de l’utilisation du spectre des radiofréquences.


3. Politique

5. Le Gouvernement du Canada considère qu’un marché des télécommunications concurrentiel est à même de mieux servir les intérêts des Canadiens. Il est d’avis que la concurrence stimule l’innovation et les investissements, ce qui peut conduire à la réduction des prix, à l’amélioration des services et à un choix accru pour les consommateurs et les entreprises.

6. Industrie Canada a consolidé les objectifs de sa politique en ce qui a trait au spectre et aux politiques connexes, et ce, par l’entremise de décisions incluant la Politique‑cadre pour la délivrance de licences de spectre par enchères relatives aux services sans fil évolués et autres bandes de fréquences dans la gamme de 2 GHz, et le Cadre politique et technique : Service mobile à large bande (SMLB)  — bande de 700 MHz, Service radio à large bande (SRLB) — bande de 2 500 MHz (SMSE-002-12). Les versions les plus récentes de ces décisions énonçaient les objectifs suivants :

  • – une concurrence soutenue sur le marché des services de télécommunications sans fil pour que les consommateurs et les entreprises bénéficient de choix et de prix concurrentiels quant aux services offerts;
  • – des investissements solides et des innovations de la part des entreprises de télécommunications sans fil pour que les Canadiens bénéficient de technologies de pointe et de réseaux de calibre mondial;
  • – avantages disponibles, dans un délai raisonnable, pour les Canadiens de toutes les régions du pays, y compris ceux des régions rurales.

4. Contexte

7. Le gouvernement du Canada a pris des mesures en vue d’accroître et de soutenir la concurrence dans le domaine de la prestation de services de télécommunications sans fil. En 2008, le gouvernement a facilité l’arrivée de nouveaux concurrents sur le marché du sans fil en leur réservant un spectre de 40 MHz lors de la mise aux enchères des services sans fil évolués. Le spectre réservé a été acquis principalement par des nouveaux venus opérant exclusivement dans le secteur du sans fil (WIND Mobile et Mobilicity) et par des entreprises de câblodistribution régionales (Shaw, Videotron et Eastlink). Bon nombre de nouveaux venus ont ensuite offert des services, et les Canadiens ont bénéficié d’un niveau de concurrence rehaussé. En 2008, le gouvernement du Canada a également introduit des exigences d’itinérance obligatoire et des règles de partage de pylônes.

8. En 2012, le gouvernement du Canada a pris des décisions visant à renforcer davantage les objectifs de sa politique, notamment l’assouplissement des restrictions à l’investissement étranger dans le secteur des télécommunications et l’imposition de plafonds de fréquences, le but étant de permettre à quatre fournisseurs de services ou plus dans chaque région du pays d’accéder au spectre dans les bandes de 700 MHz et de 2 500 MHz.


5. Considérations

9. L’accès à un spectre suffisamment large est une condition préalable à remplir pour pouvoir offrir des services sans fil. Une concentration élevée de licences d’utilisation du spectre placées entre les mains d’un petit nombre de fournisseurs de services sans fil peut nuire à la concurrence. Avec l’avènement des téléphones intelligents et l’utilisation de plus en plus populaire des données sur le marché des téléphones mobiles, le spectre minimal exigé pour être un exploitant rentable augmente.

10. Les trois firmes titulaires nationales, Rogers Communications, BCE et TELUS, détiennent des licences représentant environ 85 % de tout le spectre mobile actuellement exploitable au Canada, les 15 % restants étant répartis entre les nouveaux venus. En 2012, trois titulaires nationaux ont dominé la prestation de services sans fil dans le pays, ce qui a représenté à peu près 90 % des abonnés au réseau sans fil. Les nouveaux venus ont attiré environ 5 % des abonnés, le reste ayant été séduit par des exploitants régionaux.

11. Les questions liées au regroupement des fréquences et à la concurrence ne sont pas l’apanage du Canada. À l’échelle internationale, des organismes de réglementation ont pris un large éventail de mesures visant à s’assurer que l’accès au spectre n’est pas réservé à un petit nombre d’exploitants. Généralement, on étudie les demandes de transfert de licence de spectre en tenant compte de leur incidence sur la concentration et des répercussions possibles sur la concurrence dans le secteur des services de télécommunications sans fil offerts au public.


6. Étude des demandes de transfert de licence de spectre

12. La publication ministérielle intitulée Procédures de délivrance de licences de spectre pour les services de Terre (CPC-2-1-23) décrit les procédures liées aux demandes concernant le transfert, la division ou la subordination de toutes les licences de spectre. Selon ces procédures, lorsqu’Industrie Canada reçoit une demande, il doit prendre connaissance des renseignements fournis par le titulaire actuel et par le titulaire proposé ou subordonné afin de déterminer si la demande satisfait aux conditions et aux lignes directrices énoncées dans le document CPC-2-1-23. Cette étape inclut des évaluations concernant l’admissibilité et la conformité aux conditions de délivrance des licences et aux politiques applicables.

13. Industrie Canada propose de réviser la publication CP‑2-1-23, laquelle s’applique à toutes les licences de spectre, afin d’y inclure les critères spécifiques pris en compte et le processus utilisé lorsque des demandes de transfert de licence sont examinées.

14. Dans le contexte de cette proposition :

« licence » comprend une licence subordonnée;

« Titulaire de licence » signifie un titulaire de licence d’utilisation du spectre, y compris les affiliés du titulaire;

« Demande de transfert de licence de spectre » signifie une demande visant à transférer ou à diviser une licence de spectre ou à conclure des ententes visant la subordination des licences, tel que décrit dans la publication CPC-2-1-23, pour lesquelles le titulaire a soumis à Industrie Canada un avis de transfert ou de division de licence de spectre ou une demande de licence subordonnée, selon le cas, en vue d’obtenir une nouvelle licence ou une licence subordonnée;

« Transfert de licence de spectre réputé » signifie qu’une entente ou transfert a pour effet de transférer, de diviser ou de créer un intérêt associé à une licence de spectre en prévoyant l’acquisition ou le contrôle d’une licence par le biais d’un changement de propriétaire et de contrôle de licence; ou d’identifier toute personne qui contrôle l’utilisation du spectre, autre que le titulaire d’origine.

15. Industrie Canada propose, à la réception d’une demande de transfert de licence de spectre, d’établir si un examen approfondi de la demande est requis. Il importe de noter que certains transferts n’ont pas d’incidence matérielle en ce qui a trait aux objectifs fixés par les politiques en matière de télécommunications. Par exemple, un examen approfondi ne serait généralement pas exigé pour les transferts conclus dans le cadre d’une réorganisation interne, pour les transferts servant à combler un vide dans la couverture réseau du titulaire de licence proposé ou subordonné qui ne détient pas déjà des licences pour un spectre similaire dans la région, ou pour les transferts touchant seulement de petites parties de spectre. En conséquence, pour déterminer si un examen approfondi est requis, on étudie des seuils en tenant compte des facteurs suivants :

  • a) étendue de spectre concernée dans le cadre du transfert;
  • b) changements apportés aux niveaux de la concentration du spectre et à sa répartition entre les titulaires présents dans la région et découlant du transfert.

Dans tous les cas, Industrie Canada évaluera les formulaires de demande en tenant compte des documents fournis, de sa propre information en matière de délivrance de licences, ainsi que des critères spécifiques aux bandes de fréquences ou des critères d’admissibilité. Dans le cas mentionné plus haut, Industrie Canada n’aura généralement pas besoin d’informations complémentaires pour effectuer son examen et il pourra approuver la demande de façon plus sommaire. Lorsqu’un examen approfondi sera requis, Industrie Canada propose d’en informer le titulaire de licence. En pareilles circonstances, il aura sans doute besoin de renseignements complémentaires pour procéder à l’examen.

16. Suivant les besoins, un examen approfondi permettra de déterminer si l’approbation de la demande de transfert de licence de spectre aura une incidence sur :

  • a) l’efficacité et la compétitivité du marché canadien des télécommunications;
  • b) la disponibilité, la qualité ou l’accessibilité des services disponibles offerts aux consommateurs;
  • c) les avantages économiques et sociaux que les Canadiens tirent de l'utilisation du spectre des radiofréquences.

17. Pour établir cette décision, Industrie Canada pourra examiner les facteurs suivants :

  • a) Avoirs de licence actuels du titulaire proposé ou subordonné dans la bande spectrale et la région visées;
  • b) Répartition générale des licences dans la bande spectrale visée et/ou les bandes associées dans la région;
  • c) Services actuels et/ou futurs fournis à l’aide du spectre visé;
  • d) Existence et disponibilité d’un spectre de rechange ayant des propriétés semblables à celui faisant l’objet de la transaction.

18. Les renseignements fournis par les parties dans le cadre de l’examen des demandes sont traités confidentiellement. Certaines administrations internationales, telles que le Royaume‑Uni, ont publié un format de renseignements types concernant les demandes de transfert. Industrie Canada pourrait envisager d’adopter une approche similaire.

19. Industrie Canada propose également de traiter tout transfert de licence de spectre réputé comme une entente de transfert, de division ou de subordination de licence réelle. Étant donné que les conditions actuelles de licence exigent qu’Industrie Canada approuve tous les transferts de licence de spectre, il est proposé d’obliger les titulaires de licence à informer Industrie Canada de leur intention avant de finaliser un transfert de licence de spectre réputé. Un tel préavis serait considéré comme une demande de transfert de licence de spectre, qui serait examinée par le Ministère, comme le précise le présent document. Si Industrie Canada refusait l’approbation, on considèrerait que le titulaire de licence manque aux conditions de sa licence s’il concluait le transfert de licence de spectre réputé couvert par l’entente.

20. Les titulaires de licence peuvent en tout temps demander au Ministère comment ces critères et considérations pourraient s’appliquer à une demande particulière.

Industrie Canada sollicite des observations concernant :

6-1 les critères et les considérations énumérés plus haut.

6-2 un seuil, prenant la forme d’une concentration ou d’une mesure des MHz/pop, qu’Industrie Canada devrait utiliser pour décider s’il faut procéder à un examen approfondi, ou d’autres types de seuils, critères de sélection ou plafonds qui devraient être utilisés pour décider s’il est nécessaire de procéder à un examen approfondi.

6-3 le fait de traiter des transferts de licence de spectre réputés, comme des ententes réelles de transfert, de division ou de subordination de licence.

6-4 le modèle d’examen actuel, qui est confidentiel, et la pertinence de le modifier en prévoyant qu’Industrie Canada pourrait publier une demande de transfert de licence de spectre et donner l’occasion à un tiers de se prononcer sur le sujet.

6-5 Industrie Canada accepte les commentaires portant sur toute autre suggestion de modification visant les conditions de licence applicables relatives au transfert de licence, la section 5.6 du CPC-2-1-23 et les formulaires de demande pertinents ou les autres exigences.


7. Délais

21. Il est proposé qu’Industrie Canada, dans des conditions normales, s’acquitte de l’une ou l’autre des tâches ci‑dessous dans un délai de quatre semaines à compter de la réception d’une demande de transfert de licence de spectre :

  • – approuver la délivrance d’une nouvelle licence ou d’une licence subordonnée, selon le cas, en tenant compte des renseignements fournis, à condition que la demande réponde aux exigences applicables énoncées dans le document CPC-2-1-23;
  • – informer les parties concernées par la demande de transfert de licence de spectre que la demande en question sera soumise à un examen approfondi.

22. Dans le dernier cas, il se pourrait que le Ministère demande des renseignements et des documents complémentaires aux parties.

23. En fonction des renseignements fournis, le Ministère examinera la transaction évoquée plus haut et, dans un délai de seize semaines à compter de la réception de toutes les informations exigées, il s’acquittera de l’une ou l’autre des tâches suivantes :

  • – approuver, d’après les renseignements soumis, la délivrance d’une nouvelle licence ou d’une licence subordonnée, selon le cas, à condition que la demande réponde aux exigences applicables énoncées dans le document CPC-2-1 -23;
  • – mentionner les facteurs qui ont conduit à un refus d’approbation de la demande de transfert de licence de spectre ainsi que les motifs associés.

24. Dans certaines circonstances, le délai prévu pour la prise de décisions peut varier par rapport à celui proposé dans le présent document. Le délai peut notamment varier en fonction de ce qui suit :

  • – Le Ministère demande des renseignements complémentaires aux parties;
  • – Les parties ont besoin d’un délai pour traiter des questions particulières soulevées par le Ministère lors de son examen;

7-1 Industrie Canada sollicite des observations concernant les délais proposés.


8. Transferts potentiels

25. Industrie Canada propose d’introduire une exigence de préavis concernant les ententes qui prévoient le transfert, la division ou la subordination ultérieur(e) d’une licence de spectre. Cette exigence serait intégrée à une condition de licence qui s’appliquerait à toutes les licences de spectre en vigueur et à venir.

26. Industrie Canada propose d’ajouter la condition de licence ci‑dessous à toutes les licences de spectre concernant des services terrestres, dans le cadre des conditions de licence actuelles traitant du transfert :

Avant de conclure une entente ayant force obligatoire pour les parties, y compris une option ou un accord similaire, qui prévoit le transfert ou la division d’une licence de spectre ou la subordination d’une licence à une date ultérieure, les titulaires de licence doivent en informer Industrie Canada par écrit et fournir les détails entourant l’entente. Les titulaires de la licence doivent également porter à la connaissance d’Industrie Canada, par écrit, toute entente de ce type déjà en place à la date d’entrée en vigueur de cette condition de licence.

27. À la réception de cet avis, Industrie Canada propose d’examiner les renseignements fournis par les parties dans le but de procéder à une évaluation préliminaire de la transaction. Dans ce contexte, une évaluation préliminaire représente l’avis du Ministère concernant la transaction au moment de sa rédaction, mais elle ne lie pas Industrie Canada en ce qui a trait à l’approbation ou au refus d’une demande de transfert de licence de spectre éventuelle au moment où la demande sera faite.

28. Pour préparer son évaluation préliminaire, Industrie Canada appliquera les critères énoncés au paragraphe 6 ci‑dessus, dans le respect des délais mentionnés au paragraphe 7.

8-1 Industrie Canada sollicite des observations concernant la condition de licence proposée relative aux transferts potentiels, ainsi que des observations concernant les critères, les considérations et les délais mentionnés plus haut.


9. Échéance et incidence sur les enchères à venir

29. Une décision concernant cette proposition de politique, laquelle sera fondée sur les observations faites par le biais de cette consultation, sera prise bien avant les enchères de la bande de 700 MHz. On prévoit que toute modification touchant le document CPC-2-1-23 et les conditions de licence applicables prendra effet au moment où la décision sera divulguée.


10. Présentation des commentaires

30. Les intéressés sont invités à soumettre leurs commentaires sous forme électronique (Microsoft Word ou Adobe PDF) à l’adresse : ic.spectrumoperations-operationsduspectre.ic@canada.ca.

31. Les documents présentés par écrit doivent être adressés au directeur, Exploitation de la gestion du spectre, Industrie Canada, 300, rue Slater, Ottawa (Ontario) K1A 0C8. Tous les documents doivent citer la Gazette du Canada, Partie I, sa date de publication, le titre et le numéro de référence de l'avis (DGSO-002-13). Les intéressés doivent soumettre leurs observations au plus tard le , pour qu’elles soient prises en considération. Peu après la date de clôture de la période de présentation des observations, les observations reçues seront versées sur le site Web de Gestion du spectre et télécommunications d’Industrie Canada, à l’adresse suivante : http://www.ic.gc.ca/spectre.

32. En outre, Industrie Canada donnera aux intéressés la possibilité de répondre aux observations reçues d'autres parties. Les réponses aux observations seront acceptées jusqu’au .

33. Tous les commentaires et toutes les réponses aux commentaires seront publiés. Il est donc demander aux soumissionnaires de ne pas fournir d’informations confidentielles dans leur présentation.

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